中国煤炭资源税改革的影响分析

　　历经3年酝酿，资源税改革终于扩大到煤炭这一我国第一大消耗能源。10月11日，财政部、国税总局联合发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》，决定自12月1日起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，税率幅度为2%-10%。
　　一、煤价低位徘徊，现改革最佳时机
　　2010年5月，石油、天然气资源税改革正式在新疆破冰试点，2011年正式在全国推行。然而由于煤炭在中国能源、发电中广泛利用，相比石油价格与国际接轨和天然气统一定价，煤炭资源税改革无疑将会对资源价格产生更大影响，需要选择更佳的改革窗口期。
　　厦门大学能源经济研究中心主任林伯强指出，煤炭资源税从价计征之所以拖到最近才决定实施，是因为三年前行业景气度较高，煤炭市场处于求大于供时期，煤炭价格较高，改为从价计征税负上升明显，煤企就会通过提高价格将成本转移到电力、钢铁等下游产业，从而影响整个经济。而目前煤炭市场供大于求，煤炭价格处于低位，进行资源税从价计征改革后的影响基本限于煤炭行业，不会影响到电力行业等相关产业，相对可控，因此当前是实行煤炭资源税改革的恰当时机。
　　二、有利于理顺煤价形成机制，促进资源科学合理利用
　　我国资源税开征于1984年。多年来，我国煤炭资源税实行从量定额计征，计税依据缺乏收入弹性，调节机制不灵活，且存在费重税轻、税费结构不合理、重复征收等问题。此轮煤炭资源税改革按照清费立税、减轻煤炭企业税费负担的原则，将煤炭资源税费改革作为近期财税体制改革的突破口，有利于理顺资源税费关系，规范财税秩序，堵住地方乱收费的口子;也有利于完善资源产品价格形成机制，促进资源合理开采利用，加快经济发展方式转变。
　　专家指出，资源税改革可以看作一种价格手段，改为从价计征后，资源税额和资源产品的价格形成了联动性，随着资源价格的变化，资源税额也会产生相应的变化，这是完善国内财税体制改革，优化资源价格形成机制，实现资源合理利用的重要举措。这样资源税对于资源市场的调控力度就会强于从前，保护资源的力度也会随之加强。同时，此次洗选煤被纳入征税范围，并规定了一定折算率，有利于鼓励煤炭企业对原煤进行深加工，促进煤炭节能环保利用。由从量计征改为从价计征，在一定程度上也会对企业有所约束，提高了煤矿的产收率，促进资源合理开采利用，控制过度消耗煤炭。资源税改革影响的将是与资源、能源相关的整个产业链，提高资源、能源使用成本，倒逼公司转型升级，升级技术提高效率，对减少能源消费、促进绿色出行等都会起到一定作用。
　　三、“清费”与“立税”同步，确保不增加煤企负担
　　此次通知明确，煤炭资源税税率幅度为2%-10%，省级财税部门根据清理收费基金、企业承受能力、煤炭资源条件等因素，拟定本省使用税率。对于衰竭期煤矿开采的煤炭，资源税减征30%;对充填开采置换出来的煤炭，资源税减征50%。此外，自12月1日起全面清理涉及煤炭、原油、天然气的收费基金。
　　税率幅度可照顾企业的实际情况。财政部财政科学研究所副所长白景明指出，此次煤炭资源税改革方案充分照顾了不同地区不同企业的具体情况，特别是对于煤炭运输等费用都进行了相应扣减，能够照顾煤炭企业的实际情况。针对不同省份和煤矿的具体情况，确定了比较宽的税率幅度，税收减免力度也较大，有利于煤炭省份根据市场变化和开采成本等因素，合理确定煤炭资源税税率。中国人民大学经济学院教授郑新业则表示，预计各个省份拟定税率会出现“就低不就高”的情况，具体可能会和煤炭基金的减免幅度“差不多打平”。
　　提税减费，煤炭企业总体负担或保持稳定。据推算，在煤炭资源税改为从价计征后，每吨煤的资源税将高于目前的税负水平，在当前煤炭行业下游需求低迷的背景下，煤炭企业向下游转嫁成本的能力有限，资源税改导致的新增税负很可能主要由煤炭企业承担，从而进一步加重煤企的成本压力，若没有相应的对冲机制，无疑将进一步冲击本已低迷的煤炭行业。因此，在改从量计征为从价计征的“立税”之外，改革的另一项重要内容是清理收费基金。有业内人士甚至指出，“清费”是此次资源税费改革的前提，尤其对于向来有“费大于税”情况的煤炭行业来说更是如此。据统计，目前我国涉煤税费多达109项，其中包含21个税种和88种收费项目。此前煤炭资源税改革一直遭遇阻力，主要是担心煤炭从价计征税率改革将显著增加煤炭产品税负。
　　此次国务院明确提出要在彻底清理各类地方税费的基础上改革资源税，确保不增加煤企负担。财政部、国家发改委日前发布的《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》中也明确，清理涉煤收费基金，将煤炭矿产资源补偿费费率降为零，停止针对煤炭征收价格调节基金，取消山西煤炭可持续发展基金、原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费等，取缔省以下地方政府违规设立的涉煤收费基金。
　　业内人士指出，实质上新增加的税负和过去企业承担的各种费的水平应该大体相当，煤炭企业的总体负担并没有大的增加。此次煤炭资源税改革能否降低煤炭企业负担，要看各地方清理其他费用的力度以及最终定下来的税率，而其中的关键在于能否切实做到“清费”。此番资源税改革，将“清费”置于“立税”之前，明确提出要在彻底清理各类地方性行政收费及基金的基础上改革资源税，在取消大部分行政性收费的基础上，将地方政府在资源、能源领域的收入化“费”为“税”。将现行的临时性清费政策予以长效制度化约束，有利于建立更公平透明的市场氛围，遏制行业内乱收费现象，也有利于进一步理顺相关财税体制，为煤炭行业的健康发展确立坚实基础。
　　四、煤炭市场总体格局不变，煤价提高可能性小
　　煤炭市场结构性过剩的问题短期不会发生根本性变化。当前，中国煤炭行业正处于低谷。据官方数据，全社会煤炭库存已连续34个月超过3亿吨。其中煤矿库存1.1亿吨，为历史最高水平;煤价也大幅下降。对此，中国煤炭工业协会副会长姜智敏曾表示，煤炭市场总量宽松、结构性过剩的态势在2014年不会发生根本性变化。一方面，出于防治空气污染的需要，我国正大力推动能源消费结构调整，严控煤炭消费总量。另一方面，煤炭产能结构性过剩严重。官方数据显示，2000年至今，中国煤炭总产量从10.2亿吨猛增至2013年的37亿吨。
　　多重因素制约，煤价增长空间有限。近期，国家发改委、安监总局、能源局等部门还启动煤炭脱困行动。继多部门下放《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》，加强煤炭产能管理后，国务院决定自10月15日起，取消无烟煤、炼焦煤等零进口暂定税率，分别恢复实施3%至6%不等的最惠国税率。最近一期(10月15日)环渤海动力煤价格指数报收于490元/吨，大涨8元/吨，创下今年单周最大涨幅。但业内专家普遍认为，此次税费改革对能源行业不会有太大触动。在经济下行、煤炭供大于求、新能源冲击、国家去产能调控下，煤炭消费将长期维持低位增长，加之目前国内电厂库存充足，社会用电量需求增速放缓、高耗能产业增长受到抑制，煤价短期可因行政干预小幅提高，但长期看提价动力不足，增长空间有限。
　　五、资源税改革应与价格改革协调推进
　　中国能源网首席信息官韩晓平指出，现在国家的税收政策已经基本到位，现阶段的问题是资源成本过高，应当更多关注资源成本问题。首都经贸大学财政税务学院税务系主任刘颖则建议，资源税改革应与价格机制改革相协调，同步研究和推进，同时考虑与其他税种的联动和配套性。资源税属于对资源产品、货物劳务所进行的征税，单就资源产品征税的税种并不仅有资源税，还涉及到增值税，由某些资源产品生产出的成品可能还会涉及到消费税等。在资源税加重企业负担的情况发生时，政府就需要考虑其它税种的征税条件及目的，还要考虑诸多税种综合后对于纳税人的影响。